Јавна расправа

Јавна расправа представља кључни облик консултовања и учешћа грађана, организација, органа, стручне и остале заинтересоване јавности у процесу припреме закона. Самим тим, јавна расправа је и један од важних механизама за обезбеђивање транспарентности рада органа државне управе.

Сврха одржавања јавних расправа

Јавне расправе одржавају се како би се добило мишљење, чуле сугестије јавности које се предложени закон тиче, као и предлози за решења, све у циљу да се дефинишу што квалитетније јавне политике.

Јавне расправе су једно од битнијих оружја у борби против корупције, али и добар начин да се изгради поверење грађана у владу, чији би ауторитет требало да се заснива управо на том поверењу.¹

Приликом доношења одлука, изузетно је важно да постоји интеракција између јавних власти и грађана, односно да власт грађане види као учеснике јавних политика, и да их у складу са тим инфромише о одлукама које их се директно тичу, али и да креира окружење у коме ће ти грађани моћи да учествују у одлучивању.[1]

Јавне расправе организују се како би се обезбедила:

1. информисаност широке јавности о планираним активностима на припреми закона;
2. потпунија размена информација између министарстава и заинтересоване јавности;
3. учествовање заинтересоване јавности у припреми закона;
4. отклањање негативних последица у примени закона;
5. квалитетније дефинисање јавних политика и унапређивање квалитета закона.

Спровођење јавних расправа

Јавна расправа може се спроводити у два облика, као:

1. консултовање заинтересоване јавности у почетној фази припреме закона и
2. расправа о тексту закона, односно нацрта закона.

Јавне расправе се спроводе у следећим случајевима:

1. када се припрема нов системски закон;
2. када се припрема нов закон, осим ако предлагач не одлучи другачије;
3. када се припрема закон о изменама и допунама неког закона који битно мења решења из већ постојећег закона;
4. када се припрема закон о потврђивању међународног уговора, и то уколико надлежни одбор одлучи да се спроведе јавна расправа, на предлог Министарства спољних послова или органа државне управе из чијег се делокруга уређују питања тим уговором.  

Поступци организовања јавних расправа

Постоје устаљени кораци у организовању и спровођењу јавних расправа. Свака почиње јавним позивом за учешће у јавној расправи, који обавезно садржи програм јавне расправе на интернет страници предлагача и порталу е-управе. Јавни позив мора имати и информације о образовању и саставу радне групе која је припремила нацрт, односно предлог акта због кога се јавна расправа одржава. Програм јавне расправе састоји се од нацрта, односно предлога акта који је предмет јавне расправе са образложењем и прилозима утврђеним овим пословником, рок за спровођење јавне расправе, важне информације о активностима које се планирају у оквиру јавне расправе (одржавање округлих столова, трибина, адресу и време њиховог одржавања и слично), начин достављања предлога, сугестија, иницијатива и коментара, као и друге податке значајне за њено спровођење. Рок за достављање иницијатива, предлога, сугестија и коментара у писменом или електронском облику износи најмање 15 дана од дана објављивања јавног позива, а јавна расправа траје најмање 20 дана. Ако предлагач не спроведе јавну расправу, а био је обавезан, програм јавне расправе, као и рок у коме ће се спровести одређује надлежни одбор. Предлагача који не спроведе јавну расправу према програму који му је одредио надлежни одбор, обавезује се да јавну расправу спроведе у потпуности. Предлагач је дужан да извештај о спроведеној јавној расправи објави на својој интернет страници и порталу е-управе најкасније у року од 15 дана од дана окончања јавне расправе.

Разликовање јавне расправе од јавног слушања

Често се у пракси појам јавне расправе изједначава са појмој јавног слушања, али по Слободану Николићу, постоји 13 ствари које треба разликовати када говоримо о ова два појма:

1. време трајања – јавно слушање обично траје неколико сати у току једног дана, док је минимално трајање јавне расправе 20 дана, док максимално трајање није прописано;
2. начин (правне) уређености и формалност - јавно слушање представља детаљније процедурално уређен механизам у коме је тачно одређено ко подноси предлог за организовање јавног слушања, ко предлаже тему и списак лица која ће бити позвана, ко доноси одлуку о организовању јавног слушања, ко говори, колико се говори, ко председава, шта након јавног слушања, како се ауторизују изречени ставови, ко може упутити писану примедбу. Са друге стране, јавна расправа нема тако детаљно, већ оквирно уређену процедуру одржавања.
3. субјект (орган) који организује и спроводи - јавно слушање је у рукама парламента, односно организују га радна тела парламента, тј. скупштина на националном или локалном нивоу. Супротно томе, јавну расправу на националном нивоу, организује и спроводи извршна власт, тј. одређено министарство, односно Влада.
4. фаза поступка за доношење прописа или акта (најчешће законодавног поступка) у којој се спроводи - јавно слушање се организује у вези са предлогом закона, који је већ формално поднет Народној скупштини у облику предлога, односно који је у тзв. скупштинској процедури, док се јавна расправа организује у вези са нацртом закона, односно нацртом другог прописа или акта (пре него што се на седници Владе утврди предлог и он упути Народној скупштини).
5. место одржавања - јавно слушање се увек одржава на само једном месту, у парламенту или ван њега. Са друге стране, једна јавна расправа се одржава на различитим местима, током једне јавне расправе организују се активности на више места. Поред тога, јавна расправа се одвија и путем новинских текстова, објава на интернету, достављањем мејлова, одржавањем мањих стручних скупова, округлих столова, конференција, спровођењем анкета и организовањем других активности. Због тога се може рећи и да је јавна расправа шира и да укључује већи број људи.
6. истовремено физичко присуство свих учесника/заинтересованих страна и могућност да се чују ставови свих учесника/заинтересованих страна - на јавном слушању су истовремено заједно присутни сви учесници и слушају једни друге. Супротно томе, током јавне расправе заинтересовани грађанин доставља сугестију, предлог, примедбу, мишљење, коментар министарству и при томе, по правилу, без сазнања да ли је и ко још нешто рекао и шта мисли о томе.
7. врста писане информације након догађаја, могућност да се ауторизују сопствени и прочитају ставови других учесника, да се упути примедба - на крају јавног слушања се сумира речено, а након завршеног јавног слушања се обавезно саставља писана информација која се доставља свим учесницима и омогућава им се да упуте примедбе на њу. Када је реч о јавној расправи, најчешће нема повратне информације нити прегледа ставова.
8. ширина примене у односу на врсте - примена јавног слушања је шира јер обухвата законодавна јавна слушања, контролна јавна слушања и у многим државама и истражна јавна слушања, односно парламентарне истраге. Јавна расправа се, по правилу, спроводи (само) у вези са законодавним питањима, тј. у законодавном поступку, у вези са нацртом закона, другог прописа или акта.
9. број спровођења на исту тему - јавно слушање се може организовати и током јавне расправе, и након јавне расправе, и независно од јавне расправе, и за питања за која јавна расправа није никада организована, а може се организовати и више пута на исту тему. Јавна расправа се никада не организује два пута на исту тему, па тиме нема ни прво законодавне, а потом контролне јавне расправе.
10. јавност целог тока, тј. присуство медија и директни пренос – за јавногслушање карактеристично је присуство медија током читавог тока јавног слушања, јавно слушање се директно преноси, снимци комплетног тока свих јавних слушања су стално јавно доступни на веб-сајту Народне скупштине. Када је реч о јавној расправи, иако у свом називу садржи термин јавна, у пракси то не значи да је целокупан ток јавне расправе са свим детаљима доступан јавности. Најчешће нема присуства медија током целе јавне расправе нити директног преноса неког округлог стола. Не постоје снимци свих одржаних јавних расправа у целини нити су они доступни на сајтовима министарстава нити владе.
11. начин изношења ставова учесника (усмено или писмено) - на јавном слушању увек је реч о усменом излагању и оно је основна идеја. Током јавне расправе се, по правилу, не износе усмено ставови, већ се заинтересовани позивају да писаним путем (најчешће на е-маил адресу министарства) упуте писане сугестије, предлоге и примедбе.
12. обавезност одржавања - Одржавање јавног слушања никада није обавеза, већ увек (само) могућност. Јавна расправа је у одређеним случајевима обавезна фаза у припреми предлога закона, а у другим факултативна.
13. правни оквир – различити прописи уређују одржавање јавне расправе и јавног слушања.

Недостаци приликом организовања јавних расправа

ЦРТА (Центар за истраживање, транспарентност и одговорност) је изнела одређене недостатке правног оквира за спровођење јавне расправе:

1. недовољно јасни критеријуми за процену за који ће пропис и за коју врсту правних аката бити обавезна јавна расправа;
2. недефинисани стандарди и начини правовременог информисања јавности о плану закона предвиђених за јавну расправу;
3. делимично прописан начин на који се поступа с резултатима јавне расправе;
4. не постоји обавеза да се извештај о резултатима јавне расправе достави учесницима са информацијама и образложењима о прихваћеним или одбијеним предлозима и сугестијама;
5. непостојање критеријума за процену успешности јавних расправа, односно када се сматрају неуспешним и када их треба поновити.

Како унапредити јавну расправу

Према препорукама Европске комисије, јавне расправе треба да обухватају ширу јавност и да буду у реалнијим временским оквирима како би се свим заинтересованим странама омогућило да дају свој квалитативан допринос, као и да је ово неопходно код нацрта закона који имају велики економски и друштвени утицај.

Спољашње везе

Јавна расправа и закони